食品安全是重大的民生问题，关系人民群众身体健康和生命安全，直接影响社会的和谐与稳定。近几年来，国务院针对食品安全问题连续颁布了多个文件，着力建立严格的食品安全监管制度，加快构建食品安全法治秩序，不断完善食品安全社会治理体系。食品安全责任保险制度是食品安全社会治理体系的重要一环，国务院食品安全办、中国食品药品监管总局和中国保监会于2015年1月下发《关于开展食品安全责任保险试点工作的指导意见》，积极推进食品安全责任保险制度建设。但在开展食品安全责任保险试点及其推广过程中，还需要认真总结典型案例，反思体制机制问题，做好顶层设计。

　　一、食品安全责任保险试点情况与典型案例

　　国内食品安全责任保险制度建设还处于不断摸索的阶段，主要方式为“行业试点，逐步推广”。

　　第一，试点整体情况

　　我国食品安全责任保险的试点开始于2008年7月，长安责任保险股份有限公司江苏省分公司与江苏省工商局联合在扬州广陵区举行农村食品安全示范店商品责任保险签约仪式，现场有30位个体经营户代表签订了保险合同，签约仪式后首批共有119户经营户与长安责任保险股份有限公司江苏省分公司签约，签单总保额595万元。但是随着国家商务部对农村食品示范店的政策调整，农村食品安全示范店商品责任保险业务逐渐萎缩。

　　2008年10月，长安责任保险股份有限公司江苏省分公司在南京江宁区与苏州吴江市试点，承包校园餐饮场所责任保险，首批试点的两地共计有一百八十余所学校、幼儿园食堂办理了该项责任保险，累计保障金额1.98亿元。接着泰州、淮安、常州等地区也加入了试点，截至2014年底，长安责任保险股份有限公司江苏省分公司承保学校餐饮场所责任保险累计总保额19.53亿元。

　　2012年8月，山东青州市政府发文推行食品安全责任保险，并确定保险公司与食药局成立项目推动工作组，由食品药品监管局为主管单位。接着，该险种推广至潍坊、济南、淄博、济宁4个市，并取得了一定成效。截至2014年底，山东省已开展食品安全责任保险的领域涉及餐饮单位、学校食堂、酒店等，参保单位约600家，累计为各类餐饮单位、学校食堂、商店、超市、酒店等提供食品安全风险方面的保额约8亿元。

　　2013年浙江省部分县（市、区）大中型餐饮单位、学校、大宗食品配送单位和农村家宴等领域开展食品安全责任保险试点。同年上海开展了农村自办酒席与大型婚宴食品安全责任保险试点。

　　2014年8月以来，湖南、湖北、河北、山西、海南等省份陆续开展了食品安全责任保险的试点。

　　总结各地试点情况，大多数省份从2014年下半年刚刚开始试点，食品安全责任保险的发展模式仍有待探索。从细分领域看，试点期限在五年以上、并得到市场广泛认可的险种只有校园餐饮场所责任保险。

　　第二，校园餐饮场所责任保险：太仓案例

　　2014年9月，太仓市政府推动实施校园餐饮场所责任保险，吸取了江苏省其它地方的试点经验，引起各方关注。具体做法包括以下几个方面：

　　投保方式。采取政府购买公共服务的形式，由太仓市财政出资，教育局统一牵头为全市公办幼儿园、小学、初中、高中、中专60所学校、7万余名学生，投保了校园餐饮场所责任保险。

　　责任限额。保险公司承担学校食堂或指定配餐企业的责任风险，凡是因食堂（配餐企业）疏忽或过失致使消费者食物中毒或其他食源性疾患，或因食物中掺有异物，造成消费者人身伤亡或财产损失，保险公司将提供每人每次最高5万元、每次事故最高200万元、累计最高1000万元的赔偿。

　　构建“事前防范、事中减损”运作机制。一是保险公司要求学校食堂或指定配餐企业必须满足员工持健康证上岗、食品加工场所及其设备符合卫生标准等，才予以承保。二是保险公司对学校食堂或指定配餐企业进行巡查，定期和不定期评估校园食品安全风险，保险公司将根据食品餐饮企业的风险状况和出险记录来确定费率的档次，发挥保险费率的经济杠杆作用。三是建立食品安全信息通报制度，在获得诸多可能涉及食品安全事故的信息时，及时将信息告知各专业团队，团队人员通过短信提醒或上门送达风险提示书等形式，及时提醒协助学校食堂或指定配餐企业提前做好食品安全风险防范工作。

　　二、明确食品安全责任保险发展面临的难题

　　第一，需求不足。食品安全责任保险的投保主体是企业等责任主体，目前，我国食品安全法律赔偿体系依然不健全，存在着难以追责、难以定责等诸多问题，一旦发生食品安全事故，企业责任不了了之。进而更多的企业不愿通过购买保险方式转移食品安全责任风险。

　　第二，索赔制度对消费者保护不足。国内的食品安全责任保险基本上实行的是期内索赔制，其赔偿要件包括两方面，一是只对保险期限内提出的索赔负责；二是只对保险合同规定的上溯期内发生的损害负责。而有些食品的安全隐患需要经过较长时间方可显现，可能已经过了上溯期，从而不能获得赔偿。另外，由于举证难，国内不少消费者在遭受了食品安全损害后无法提出索赔，而等到证据确凿后，可能已经过了上溯期。

　　第三，损害认定机构公信度不高。保险公司食品安全责任保险的定损依赖于第三方检验机构，但是，我国食品检验机构目前既承担法定检验业务，又承担委托检验任务，并且主要依赖于委托检验业务收费养人。有的食品检验机构为了经济利益，突破了公正和公平的底线。

　　第四，国际经验匮乏。我们用Google学术引擎搜索关键词“food liability insurance”，没有一篇英文文献，在中国学术期刊网CNKI中搜索“食品安全责任保险国际经验”，虽有几篇文献，但没有一篇有英文出处。目前，国外讨论较多的食品召回保险（food recall insurance）属于产品质量保证保险，产品质量保证保险和产品责任保险属于完全不同的领域。所以，食品安全责任保险的国际经验无从谈起。

　　三、开展食品安全责任保险要做好顶层设计

　　第一，明确食品安全责任保险在食品安全社会治理体系中的定位

　　目前的食品安全责任保险产品，被保险人是生产者，承保的是由于生产者的疏忽或者过失造成的消费者人身伤亡和财产损失时依法应负的经济赔偿责任，而将生产者的故意行为等作为除外责任，但从目前国内发生的典型食品安全事故看，被保险人都存在不同程度的故意行为（如牛奶业的三聚氰胺事件、苏丹红事件、地沟油事件、姜农滥用剧毒农药神农丹事件等）。解决生产者的知法犯法，从根本上来说，要靠最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，严把从农田到餐桌的每一道防线。食品安全责任保险在食品安全社会治理体系中只能发挥“助手”作用，针对参保企业在食品安全生产中的疏忽大意，发挥事前风险预防和事中风险控制作用，并运用费率杠杆督促参保企业加强质量管理。

　　第二，探索发展模式，对重点领域开展强制保险试点

　　由于相关法律法规尚不完备，食品生产经营企业自觉投保食品安全责任保险的主动性不够，如果企业未参加投保，一旦发生食品安全责任事故且无力履行赔偿责任，将损害消费者利益，形成不稳定因素。如果最终由政府筹集资金进行赔偿，将加重财政负担，损害公共财政的使用效率和公正性。因此，建议从维护公众合法权益，保护企业经营稳定性，化解矛盾纠纷，履行政府职能的角度出发，对重点领域开展食品安全责任险强制试点。对试点范围的企业，应按照相关要求，做到应保尽保；对列入强制保险试点范围的行业和领域，应具备示范效应，选择社会关注度高、可实施性强的校园餐饮行业先行试点，鼓励各省积极探索，寻找食品安全责任保险化解食品安全矛盾纠纷的解决之路。

　　选择校园餐饮行业先行开展强制保险试点的原因有两方面：一是校园餐饮责任保险的运营模式较为成熟。二是校园餐饮行业一旦发生食品安全事故，多为群体性事件，消费者举证不困难，责任容易认定。

　　对于校园餐饮强制责任保险，要求保险公司加强对投保企业的风险管理服务，强化现场勘查，充分发挥责任保险在事前风险预防、事中风险控制等方面的风险管理作用。推广现有试点的成功经验，将校园餐饮企业风险等级与参保情况、保险费率水平等挂钩，并运用责任限额、免赔额等手段促使食品企业加强质量管理。

　　在校园餐饮强制责任保险试点基础上，逐步将试点扩大到配餐加工环节的餐饮连锁企业、网络食品交易第三方平台的入网食品经营单位等,以及食品生产加工环节的肉制品、食用油、酒类、保健食品、婴幼儿配方乳粉、液态奶、软饮料、糕点等企业。

　　第三，建立健全食品安全风险管理机制

　　建立食品安全和企业诚信信息平台。将食品行业企业基本信息、企业食品安全管理信息、企业出险理赔信息等进行大数据集中，供各保险公司查询，保险公司应积极查询企业信用记录，将其作为实施差别化保险费率的重要参考依据，对守信者实行优惠保险费率，对失信者相应提高保险费率。定期向社会公布区域范围内的食品安全信息，引导消费者通过公开信息做出识别和选择。

　　政府牵头建立产品认证体系，加快建设功能完善的电子信息追溯系统，引进高科技企业进行智慧监管，实现对源头企业的风险控制，建立快速应急处理方案。

　　探索引入期内发生制，加强对受害人的保护。只要食品安全事故发生在保险期限内，不管受害人是否在保险期限内向被保险人提出索赔，都有权在追溯期内求偿。考虑到期内发生制引致的长尾风险，建议成立统一管理的行业赔偿基金。