在整个改革开放期间，中国城市化率每年提高1个百分点，或者说城市常住人口占全部人口的比重每年提高3.2%，属于世界上最快的城市化速度。然而，表面上突飞猛进，却没有伴随户籍制度改革实质性跟进的城市化，实际上是不完整的城市化。这种不完整性表现在，它不能解决完整意义上城市化所能够解决的问题。换句话说，没有伴随农民工市民化的城市化，不能充分履行中国现阶段所迫切期待于城市化的必要功能。

　　基本公共服务均等化

　　在中国目前的情况下，由于没有城市本地户口，农民工在基本社会保险制度、最低生活保障及其他社会救助项目、子女义务教育、保障性住房等基本公共服务上的覆盖率，大大低于城镇居民和城镇户籍就业人员，其中许多项目甚至在制度上就把农民工排斥在外了。2011年，在这些基本社会保险项目中，农民工覆盖率相当于城镇户籍就业人员覆盖率的比率分别为：社会养老保险为23.2%，工伤保险为47.9%，基本医疗保险为31.6%，失业保险为20.1%，生育保险为14.5%。

　　2011年，全部城镇就业人员中，农民工已经占到35.2%，而新增城镇就业人员中，农民工比例更高达65.4%。也就是说，没有城市户籍、未能均等地获得相应基本公共服务的农民工，已经是城镇就业的主体。作为劳动力供给的主体，尚未能够充分享受基本公共服务的农民工，一旦在劳动力市场上面临着脆弱性，必然给中国经济整体带来风险，及至诱发社会风险。

　　首先，随着产业结构调整的加速进行，行业竞争和企业竞争的加剧，许多现存的岗位将不断被破坏掉。虽然新的岗位也相应被创造出来，但是，由于结构性和摩擦性因素，许多劳动者会遭遇一段时间的失业。就个体而言，能否应对这种就业冲击，取决于劳动者的人力资本状况。由于目前农民工平均只具有略高于初中毕业的受教育程度，因此，他们在产业结构调整中经历结构性失业的概率将较大。

　　作为一种规律性现象，伴随着产业结构调整，劳动力市场对人力资本的需求将提高。例如，目前作为农民工集中就业的劳动密集型第二产业和劳动密集型第三产业岗位，分别要求平均受教育年限9.1年和9.6年，而资本密集型的第二产业和技术密集型的第三产业岗位，则分别要求平均受教育年限10.4年和13.3年。根据2011年农民工的人力资本状况估算，他们的平均受教育年限仅为9.6年。也就是说，农民工的平均人力资本尚不能适应从劳动密集型产业向更加资本密集型和技术密集型产业的转移。因此，如果没有社会保险项目的充分覆盖与保护，面临可能的劳动力市场冲击，将来会有一批农民工处于十分脆弱的劳动力市场地位。

　　挖掘劳动力供给潜力

　　中国长期处于二元经济发展阶段，劳动年龄人口持续增长和人口抚养比持续降低，被转化为人口红利。因此，一旦人口结构向着不利于经济增长的方向发生变化，即人口红利消失的话，经济增长速度必然下降。事实是，中国15—59岁劳动年龄人口已于2010年到达峰值，随后开始负增长。伴随着劳动力供给的变化，资本边际回报率也已经开始降低。即便生产率提高速度保持不变的话，中国GDP的平均潜在增长率，也将从“十一五”期间的10.5%下降到“十二五”期间的7.2%，并在“十三五”期间进一步下降到6.1%。

　　潜在增长能力是一个与生产要素的供给能力以及全要素生产率提高速度相关的概念，因此，从供给方因素入手，提高潜在增长率是可行的，也是必要的。根据我们的模拟，如果在2011—2020年期间，每年把非农产业的劳动参与率提高1个百分点的话，这一期间的年平均GDP潜在增长率可以提高0.88个百分点。

　　农民工没有城镇户口，社会保险覆盖率低的现实，意味着他们作为城镇所需劳动力的主要供给者，就业预期不稳定，从终身来看，非农劳动参与率也较低。例如，随着宏观经济的波动，农民工常常受到周期性失业的冲击，许多人甚至不得已而返乡。同时，由于不能享受相关的社会保险和社会救助，特别是不能预期在城市颐养天年，他们在较低的年龄上就主动退出了城市劳动力市场。可见，以市民化为核心的城市化，无疑可以稳定农民工的劳动力供给，提高他们的实际劳动参与率，产生提高潜在增长率的积极效果。

　　2003—2011年期间，农民工工资的年均实际增长率达到12%，并且呈现逐年加速的趋势。这个增长速度有利于继续鼓励劳动力转移。但是，工资增长如果继续加快，超越劳动生产率提高的速度，以及超过企业的承受力，就可能演变成休克式的结构调整，不利于中国经济增长的可持续性。因此，借助政府公共政策的调整，即推进以农民工市民化为核心的城市化，可以达到推动农村劳动力继续向城市转移的目的。