内容摘要：治理理论自提出以来，即引起了学界的普遍关注，并被广泛运用于多领域的学术研究和实践参照。当前我国治理环境出现了价值观念多元、人口流动性增强、社会分化加剧、社会力量兴起、民主参与意识增强、利益表达渠道多样化、公共服务需求旺盛且多样等新的特点，对此的积极反应使我国的治理实践正经历着一个政府主导、多元主体参与的网络化互动过程，其特点是服务型政府理念确立、基层民主进一步扩大、保障公民参与的体制机制进一步健全，社会治理的状态朝着良性的方向发展。

　　关 键 词：治理；社会管理；公民参与

　　作者简介：王晓征(1973－)，女，河南永城人，华中师范大学政治学研究院博士研究生，商丘师范学院副教授，主要从事基层治理研究。

　　中图分类号：D621　文献标识码：A　文章编号：1001－8204(2014)02－0018－05

　　20世纪90年代发端于西方国家的治理理论，是源于国家和市场均告失灵、西方国家推行行政改革的基础上提出的，它主张既不依政府一元，也不依市场一元，而依多元主体共同参与、协商共治，以有效保障公民和社会利益的实现。该理论自产生以来，即被广泛应用于全球治理、国家治理、地方治理等多个领域，在中国也逐步得到认同并被运用于实践。

　　一、“治理”理论在当下中国的认同及其背景

　　“治理”作为一种理念，最早是由世界银行在1989年发布的研究报告《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》中提出的，该报告首次使用了治理危机一词。1992年，世界银行主题为“治理与发展”的年度报告中关于治理概念的提出被认为是治理理论的发端。此后，西方学者从不同角度对之做出了解释。盖伊·彼得斯通过对西方行政改革的研究，提出了治理的四种模式，并对这四种模式进行了分析，指出它们各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制[1](P32)。让·彼埃尔·戈丹认为：“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。”[2](P281)詹姆斯·罗西瑙认为，治理的内涵比统治更广泛，治理的主体未必都是政府，各治理主体在能够达成共同一致目标的前提下有效地发挥作用[3](P36)。

　　用治理理论解释和组织社会公共事务的原因在于西方国家政府的失效和市场的失灵。二战后，在凯恩斯主义指导下的西方公共管理强调公共服务由政府供给、削弱市场的作用，从而导致了行政效率低下、官僚主义盛行。20世纪70年代后，新自由主义者对这种全能政府进行批判，发起了重塑政府和再造政府运动，主张在公共管理中引进市场机制和企业家精神，但由于其忽略了公共管理和企业管理的差异，过分强调市场的作用，在实践中存在忽视公众需求、公共服务供给不足等不可克服的缺点，使得政府和市场这两种模式均告失灵，人们试图寻找更好的管理方式以克服公共领域政府和市场两种方式的失效，从而提出了一种全新的发展方式即治理，希望通过政府、市场和社会的协同作用来实现发展的目标。

　　治理理论自被介绍到我国以来，即受到我国学术界的重视。俞可平在考察了有关治理的多种定义后指出，“治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序、满足公众的需要”[2](P6)，其目的是最大限度地增进公共利益。李风华从治理理论的渊源出发，指出治理的根本精神是契约观念和效率精神[4]。何增科用治理和善治的理论框架分析了当代中国政治发展的成就[5]。胡象明、唐波勇从公共管理的研究范式入手，指出整体性治理是公共管理的新范式，是治理理论的新发展，通过分析整体性治理的结构，阐述了整体性治理的协调、整合、信任机制[6]。杨雪冬提出社会管理治理化的概念，通过把社会有效地组织起来，控制国家与社会以及社会内部的冲突，这是治理理论的一次深化[7]。学界对治理理论的探讨和阐释，既体现了治理理论对公共管理理论的借鉴与超越，也表明学界注意到了治理理论的适应性要求。如果从治理与统治的区别来理解治理的内涵，我们可以清晰地看到：第一，尽管二者都需要权威，但统治的权威一定是政府，治理则不必是。第二，在权力的运行方向上，统治过程中权力的运行是自上而下的，而治理定位于合作，其权力运行是多向的和相互的。第三，有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上，通过协调多个治理主体，以共治的方式实现善治即良好治理的目标。

　　治理理论不仅得到了我国学界的认同，在党和政府治国理政方面也得到了体现。从我国的现代化进程来看，1978年以前，经济领域和社会领域处于政府的严格控制之下，形成单一而集中的权力中心，整个社会高度统一化和高度政治化。改革开放以后，随着市场经济体制的确立，各市场主体逐渐成长起来，政府的职能主要是提供公共服务，公民的经济自主权增加，经济地位上升，民主要求和参与诉求越来越强烈。为此，在政策设计和制度建构上，党和国家不断调整发展目标，重视社会发展，保障公民当家作主权利的实现。党的十六大把全面建设小康社会作为未来发展的目标，随后又提出了构建社会主义和谐社会的重要战略构想，以发展社会事业、促进社会公平正义、完善社会管理、增强社会活力为主要任务的社会建设被提到了重要地位。为使城乡社会和谐发展，准确定位政府、市场、社会在治理中的地位和作用，党的十七大提出要“健全政府职责体系”，推进社会体制改革，政府在应该如何进行治理的问题上应有所为有所不为。国务院《关于加强法治政府建设的建议》指出，要重点加强有关完善经济体制、改善民生和发展社会事业以及政府自身建设方面的立法，通过发育和完善社会组织，使其具备参与治理的条件和能力。党的十八大提出要加强社会建设，必须从维护广大人民根本利益的高度，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。

　　治理理论产生的基础是充分发育的市场和高度发展的民主，否则，市场和公民社会将无法与政府形成有效合作。尽管中国目前还不完全具备这两个条件，但并不影响“治理在社会生活中作为一种偏重于技术性的政治行为在中国的发展”[8](P2)。党在执政理念中重视公民社会的发育和成长，政府在政策设计中注重政府自身和市场、社会的准确定位，对于逐步形成有中国特色的治理模式不能不具有深远的历史意义。

　　治理理论在当下中国得到认同，自有其特定的背景：自改革开放以来，中国的现代化进程加快，这一进程得益于国家的强力推动和政府主导，表现为政治、社会和文化各领域的全面改革和巨大进步。与此同时，新的社会问题和社会矛盾出现的现实，使中国具备了适用治理理论的土壤和条件。

　　1.转型期社会成员的价值观念多元化。亨廷顿指出：“现代化涉及价值观、态度和期望的根本转变。”[9](P44)我们不能不看到，中国的现代化推进到现阶段，使社会处在一个重要的转型期，伴随着这个转型期的，是社会成员价值观念的日益分化，而须内化于全社会的共同价值观体系尚处于建设之中，并没有完全形成。社会成员在市场经济大潮中表现出的对物质利益的过分追求，公民意识培养滞后于经济发展，包括公民权利义务意识和公民道德的非理想状态等，无疑是审视治理理论在中国具有适应性问题时必须予以考虑的一个因素。

　　2.人口大流动中的社会分化加剧。随着城乡二元结构的逐渐破除，中国城市和农村人口大量流动且速度很快，流动的方向除了农村人口进入城市外，部分城市人口也流向了农村社区，封闭的蜂窝式社会结构逐渐向开放的网络式社会结构转变，人们之间的联系除了血缘、地缘、学缘、业缘等各种纽带之外，日益发达的通信技术为人们之间的交往提供了广阔的空间。在这一过程中，由于自身的和外在的、主观的和客观的因素交互作用，社会成员之间的阶层分化加剧，且各阶层之间的差异越来越大。如何在这种社会分化的条件下形成并实现各阶层的共同利益，尤其是将社会按新的结构有序地组织起来，既是实现治理的重要条件，也是治理必须达到的一个基本目标。

　　3.社会矛盾和社会冲突的产生。在社会发生深刻变革的过程中，原有的利益格局被打破，由于地区差距、行业差距、城乡差距、贫富差距的存在，腐败的遏而不止，居民利益有效保障和利益受损后及时救济的体制机制不完善不成熟，城镇化过程中局部出现的“强拆”等原因，使社会矛盾凸显，以群体性事件甚至大规模群体性事件体现出来的社会冲突不断。而已实现现代化国家的成功经验表明，缩小社会差距，化解社会矛盾，实现社会和谐，除了在发展中既不断完善能充分体现社会公平正义原则的制度体系，又不断完善能有效约束公权力行使的制度体系之外，别无他途。推进现代化对这两大体系建立和完善的需求，实际上也就是对建立和完善一种政府、市场和社会间既合理分工又相互制约和合作的关系的需求，即对“善治”的需求。可喜的是中国正在努力适应和满足这种需求。

　　4.公共服务供不应求。保障基本公共服务足够和均等的供给，是社会赖以良性运行的条件，也是政府的一项基本职能。长期以来，由于政策偏重经济增长，公共财政向社会领域投入偏少，致使公共服务在全社会供给不足，地区和城乡之间供给不均，尤其在教育、医疗、文化等领域和失业、养老保险等方面，城乡所得到的保障和服务差异较大。而持续存在的大规模失学人群、就业压力和快速增长的老龄人口，构成全社会对就业、教育、医疗和养老等公共服务的需求空前旺盛。虽然近年来政府财政加大了向教育、医疗、文化等社会事业领域的投入，并且建立起了社会保障体系的基本框架，但与日益增长的公共服务需求相比，无论是在量、质还是在均等化程度上，均存在供不应求的状况。

　　5.民主参与意识增强和利益表达渠道多样化。伴随着经济发展、政治体制改革的推进和社会开放程度的大幅提升，社会成员个体、不同社会阶层和不同群体追求实现自我价值、满足自身利益的愿望日益强烈，参与政治和公共事务的积极性普遍增强。近年来，大量专业性、服务性和公益性社会组织纷纷建立起来，为数不少的社会组织的宗旨，是维护和实现组织成员的法定权利，维护和实现组织成员的特殊利益。社会成员除通过国家权力机关、政治协商组织，还通过这些新型社会组织，多渠道、多形式地表达自己的政治愿望和利益诉求。