提要：“文件治国”是中国的特色。本文试图弥补过去研究对地方政府文件治理的忽略，提供了一种定量考察基层县域文件治理和上级地方政府间关系的路径。通过对个案县的分析，在部门层面，我发现地方政府的两种动力下的文件生产，满足合法性需求的符号性文件和用于实际工作需要的文件，并且两类文件呈现出一种“时段分离”的特征；在县域层面，我发现了上级来文对县文件生产的影响在“领域”上的差别，文件配合了“经济人角色”的完成。最后，随着改革的进行，上级和下级在文件上的沟通接触逐渐增多，但是县域文件生产中来自上级文件的影响却在下降。

　　关键词：文件制度 基层治理 合法性 时段分离 经济人角色

　　一、 “文件治国”下的基层治理——问题及理论

　　（一）“文件治国”作为中国特色

　　行政治理有许多方式，吴国光就曾指出（Wu，1995），相对于民主国家的“依法治国”和独裁国家的“个人专断”，“文件治国”无疑是中国的特色。文件一直都在中国的政治生活中起着非常大的作用，大到中央，小到基层，红头文件几乎统领了社会经济生活的各个领域。“文山会海”、“文件数量泛滥”、“制定过程草率”、“红头文件相互冲突”等等现象一方面凸显出红头文件在中国政治中不可替代的地位，也促使我们思考以下问题：正式制度下政府怎样生产和传递政策？红头文件的背后反映了基层政治运作怎样的特征？下级如何面对来自上级的文件？各级政府的红头文件之间如何影响？

　　回答这些问题具有以下两方面的重要意义：

　　首先，尽管过去不乏对基层政府和基层政治的研究，尤其是对改革后的中国基层政府行为的特征有很多经验观察和描述，但这些研究往往强调的是基层政府的“非正式行为”，不论是“要钱要粮要命”、 “征地开发”还是“扶持乡镇企业发展”，研究者对非制度层面的政府行为方式和特征给予的关注要远远超过对正式制度内部的运作逻辑的关注。实际上，正式制度和非正式行为是相互伴生的，对正式制度理解的匮乏，不仅会使得非正式行为的讲述变为一种没有上下文的“简单陈列”，也使得我们不能更好地理解转型，理解当下政府主导下的社会变迁。而文件作为运载政策的载体、上下级沟通交流上传下达的手段，其构成的系统或许正是“正式制度”运作最好的体现，通过研究红头文件可以一窥“权力”除去非正式面貌外的另一面，显示基层和上级之间的“连带”。因此，对文件治理的研究在经验上的意义是不言而喻的。

　　其次，对组织理论而言，政府作为最大的正式组织，其政令的制定并向下执行是一个重要的问题，作为“规则”的红头文件，其生产和演变受到那些因素的影响，是否因政府对注意力的控制而变化，文件之间是否具有“生态”关系等等问题，都尚未得到回答。对文件的研究，可以使得组织理论特别是关于正式组织成文规则的理论有新的生长点。

　　（二）从中央文件转向地方政府间的文件

　　在规范化的行政文件的系统中，“中央文件”无疑拥有最高的权威和最广的适用范围。相应地，过去对于文件的研究主要集中于“中央政策文件”上，讨论了中央政策文件制定出台中的过程（Wu,1995；Lieberthal,1978）。然而，治理从来不是简单的中央政令的传播和执行，仅仅关注最顶层的文件生产显然远远不够。事实上，中国的省情差异远大于各省内部的差异，地方政府在行政治理上有着相当的“自主性”。人们常常会有“政令不出中南海”的说法，许多学者也都指出中国的“集权-分权”悖论和地方的高度“分权”现象（许成钢，2008；周黎安，2007；周飞舟，2009），周雪光等学者的研究也指出了地方政府的诸多偏离行为（周雪光，2008）。尤其是改革开放以来，高度活跃的地方政府实际出台了大量政策性的红头文件，以规范和管理自己辖域的经济社会发展。因此，“文件治国”不应该仅仅停留在对中央文件的分析上，实际的治理发生在地方政府尤其是基层的县级政府，研究也需要把关注点放在“省-市-县”构成的“地方政府的文件治理”上，而在这方面过去的研究并未投入过多的关注。

　　以往对于文件研究的另一更重要的不足是，由于缺乏对地方政府的文件生产过程的重视，文件在地方上仅仅被当做一种信息沟通的工具，似乎中央文件一旦“产生”（即其制定以及出台的流程），后面的执行和再生产等就无关紧要。各级文件怎样产生关联，上级是否“决定”下级的文件生产，下级如何对上级的红头文件作出反应，这些问题都没有得到回答。

　　另一些研究则从功能分析的角度，把文件作为会议、私人谈话等政府上下级间信息沟通的六种方式之一，讨论了其地位和特点（Michel Oksenberg, 1974；谢岳，2007）。这些研究揭示了文件作为科层体系内一种工具的重要功能以及文件与会议其他方式的关联，然而对于文件系统本身的讨论则显得泛泛。各级政府的文件组成了庞大的集合体，他们会依从着什么方式演化，人们远没有清晰的了解。因此，研究文件制度需要从仅仅关注中央文件转向关注地方政府的文件治理。

　　（三）从“文件学”到“文件政治”

　　本文研究的文件对象俗称“红头文件”，其中很重要的一部分是“行政管理类文件”或“行政规范类文件”，在界定上，这类文件尚未有统一的描述，一般的表述为：“对社会实施管理而制定的除行政法规和规章以外的可反复适用的、具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等。”（马婧，2009）。

　　有很多研究已经指出，此类文件相对于法律法规而言，具有制定主体广泛（从国务院到基层县政府和部门都有制定权）、制定程序的简易、结构的随意性以及效力的低层级性等特征，在实际运作过程中存在制定不规范、内容相互冲突、监管无效等等问题（张率，2006；崔雨聪，2010；常小锐，2005）。

　　然而，陈列现有文件的特征和缺陷并不足以理解“文件政治”。我们对于文件在地方政府间的“运作过程”尚不清楚。尽管行政管理类文件“数量庞大并日渐增多”的现状被很多学者所认识到，却并没有多少研究真正关心这些在制定程序上具有更大“随意性”的“准法规”所反映的政府制度运作的更深刻内涵。

　　除了从法理角度探讨“红头文件”的工作外，周振华（1986、2007）等从事“文件学”研究的学者对作为公文的每一种文种及其使用做过一些介绍。也有为数不多的学者专门对某一特殊政策文件做过讨论。例如，沿着“文件治理”的思路，施从美的研究（施从美，2010）试图通过对建国以来中央政府关于土地问题的文件的分析，展示“现代国家”成长的过程。但这一讨论并没有涉及到地方政府的层面，缺乏对中央文件制发之后的研究。

　　不论是对实际文件制发运行中的问题的批评，还是文件学上对文件的功能阐述，都体现了把文件看成是理性的治理工具的观点。对于最为关键的文件运作所体现的上级下级关系的问题，却都采取一种忽略的态度。上下级文件之间的关系，恰恰是文件政治的极为重要的方面，也是我们理解基层治理与正式制度运作之间关系的入手点。

　　（四）“效率”与“合法性”的视角

　　以往的研究中，把文件当做信息沟通、上传下达的工具，其假设的“政府模型”是一种“整合统一”的政府，上级和下级间“目标一致”，上令下行，两者的关系隐含地被简约为一种韦伯意义上高度理性化的科层制模式(韦伯，1997)。这种模式在下级政府的“自主性”被不断认识到和强调时，就显得越来越值得商榷。“委托--代理”模型进入到解释政府间的行为中来。对于文件的考察来说，各级政府传达和制发文件的行为不应该仅仅从完成一个统一的治理任务的角度来分析。有着制发文件权力的政府也并非单纯被动地按照上级文件而制发、贯彻文件。因此，我们有必要更多地把基层政府看做有相对自主性的“行动者”。

　　制度主义理论框架中，一个经典的对正式组织的行为动机的“分解”就是效率维度与合法性维度的两分，如朱克与托尔伯特对于美国各州采用公务员制度的原因探讨（Tolbert & Zucker,1983）得出公务员制度采纳在前期的理性主义取向和后期的合法性取向。合法性环境和技术环境成为组织生存于其中的两种不同的环境，组织在环境中需要寻求两种资源，即合法性资源与效率资源，而其行为也会遵循两种不同的逻辑。

　　这种经典的“分解”，延伸到地方政府上，就会产生关于政府（文件）治理的两种观点。一方面，政府由于某一领域的工作需要生产出大批不同形式的文件，可能用于对某项工作的请示汇报、部门工作任务的布置和进度的控制、专门工作小组人员调整、某项办法规定的颁布、某项具体工作的实施意见等等，如果不用“效率”这个过于宽泛的词，则可以用“做事”来概括这部分的文件生发——基于工作的需要，基于理性的考虑，基于问题的解决。另一方面，组织从来不是面对单一的“技术”需求，基层政府亦然，在年复一年的工作中，“上级权威”始终在对基层政府起着作用，基层的行政始终面临上级的“压力”，类似于“合法性”的压力，按照上级权威认可的方式安排自身的工作是一种明智的选择，匹配上级权威认可的政策和工作意见可以获得自身治理的合理性。然而，基层不再是（也许从来不曾是）惟命是从、只负责上令下行的科层制最后一环，而是在改革释放出巨大活力之后的积极的行动者，大量实际工作的偏离可能会产生，上令不再下行，基层有自身的工作重点和实际目标，渴望拥有自主性的治理，这使得如何平衡自身工作和上级指示成为一种张力。在这种情况下，可能会诞生作为“象征性符号”而被生产的基层文件，承担满足“合法性”功能的作用，或者说，满足“做局”的需要，实际的治理可能仅仅是“口头响应”而并无发生，可能仅仅走了形式，也可能不是工作重点而是“被”重点，这种状况下文件生发基于对上级的服从，基于权威的压力，基于对自身自主性的隐藏。

　　实际工作和上级权威的压力，正如效率与合法性一样，会构成一种张力，这种张力可能在经济社会快速变迁的时期更为明显。效率与合法性的张力，如迈耶所言(Meyer 1977)，导致了组织结构要素之间及其与实际运作出现分离。那么，对基层政府而言，这两者之间可能存在的张力会产生怎样的影响？如何去理解基层政府的文件生产与上级政府的指导文件之间的关系？这些问题将成为我在对文件治理的研究中的核心关注点。

　　另外，马奇、周雪光、舒尔茨等学者（马奇等，2005； 周雪光，1993）对正式组织中“成文规则”的研究为本研究提供了诸多借鉴。文件的制发，尽管不完全与正式规则相同，但是同样和政府的注意力分配相关。在研究方法上，成文规则的研究把规则的“制定”、“修改”、“消亡”当做“事件”，分析这些事件发生的概率受到哪些因素的影响。类似的，我通过把文件的“生产”当做事件，分析基层政府文件“生产”在时间上的特征。

　　总之，通过理论搜索，我把关注的重心放在基层的文件治理上，把组织新制度学派中的“效率”与“合法性”观点在基层政府组织层面作适当“延伸”，我着重关注文件生产中的“做事”与“做局”现象，来回答在两个维度的张力下基层政府如何进行文件治理这一问题。在下面的分析过程中，我尝试在两个层面上分析县域的文件生产，一个是部门内部，我选择了县政府下的卫生局作为案例入手点，部门性的文件较为细节，反映了日常工作的过程；另一个是全县层面的文件生产，全县层面的文件集合并筛选了所有部门的重要文件，指示了对县来说具有全局意义的重大治理。通过对两个部分既独立又保有内在联系的分析，我期望展示出“效率—合法性”逻辑在基层文件生产中的作用机制。