【作者简介】王振，上海社会科学院副院长、研究员；周海旺，上海社会科学院城市人口所副所长、研究员；陈国政，上海社会科学院经济研究所助理研究员；高慧，上海社会科学院城市人口所助理研究员，上海　200020

　　【内容提要】大城市的人口过快增长，特别是流动人口规模的急剧膨胀，给城市的公共服务、资源环境、产业升级、社会管理等都带来了挑战和压力。目前大城市外来人口继续增加的动力仍然存在，如果不采取有效措施，上海人口规模将很快突破3000万人。为了有效控制人口规模过快增长，我们建议：一是确立长期调控思想，成立市人口委员会，增强对人口调控工作的组织领导；二是住房、产业、企业、证件管理“四管齐下”，确保人口调控措施见到成效；三是建立人口调控的联动机制、考核机制和激励机制，切实保障人口调控措施能执行到位。

　　【关 键 词】上海；人口规模控制；对策

　　中图分类号：C92　文献标识码：A　文章编号：0257-5833(2014)02-0056-10

　　上海从一个小渔村发展到千万级别人口的大城市经历了上千年，1959年上海人口首次达到1028万人，而在过去短短二十年中，上海总人口增加了1000万人，目前上海常住人口总量已经超过2400万。人口过快增长导致的交通拥堵、住房紧张、教育和卫生资源紧缺等“大城市病”将日益严重。《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》和国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》中都提出“特大城市要合理控制人口规模”，这为上海控制人口增长提供了依据。如何有效控制上海人口规模的过快增长，实现人口、资源、环境的协调可持续发展，是摆在上海面前的重大现实问题。

　　学界对于大城市人口规模要不要进行严格的调控存在一定的争议。王桂新从城市可持续发展的角度①、左学金等从城市实现创新和保持优势等角度②，认为目前大城市的人口规模有必要进一步增加。丁金宏、黄荣清则认为缓解大城市病必须调控大城市人口的规模，特别是流动人口规模③。

　　而在已有的大城市人口规模调控方面，学者普遍认为效果不佳。段成荣在总结了北京人口调控“步步为营、节节败退”的历史后认为，在流动人口总量进一步增加而且主要流向大城市的背景下，北京市控制人口规模难度很大，不如不作为④。当前我国大城市采取行政、产业置换和空间疏导等主要手段进行的人口调控都未能取得预期效果⑤。我国大城市人口调控存在调控理念滞后、空间调控不力、市场手段缺乏等问题⑥。总体来说，学者们对大城市调控效果不佳的原因缺乏深入的研究。

　　上海与全国一样，存在着人口调控效果不佳的问题，从“五普”到“六普”，上海的常住人口平均每年增长69万人，呈现长时间持续高速增长的势头，如果不采取有效有力的人口规模增长的控制办法，未来一段时期，上海常住人口还将以较快速度增长。因此，有效控制人口规模的过快增长已经成为当前非常迫切，需要采取有力措施解决的重大问题。本文拟于分析上海人口规模增长态势和控制上海人口规模增长的瓶颈的基础上，探讨控制上海人口规模过快增长的对策。

　　一、上海外来人口规模增长态势及严峻挑战

　　1.上海外来人口规模增长势头

　　从1993年到2012年，上海常住人口从1381万增加到2380万，19年间增加了1000万，平均每年增加52.6万，年均增长2.9%。其中外来常住人口由1993年的123万增加到2012年的960万，平均每年增加44万，年均增长11.4%；外来常住人口增加量占到全市常住人口增加量的83.8%，占全市常住人口的比重也由8.9%上升到40.3%。(见图1)

　　图1　1993-2012年上海全市、户籍、外来常住人口的规模变化

　　资料来源：1993年、1997年外来常住人口数据来自对应年份上海流动人口抽样调查；其他数据来自《上海人口和计划生育年鉴2012》、《上海统计年鉴2013》。

　　从未来中长期态势看，如果没有有力、有效的积极调控措施，上海的外来常住人口还将呈现一个继续增长的趋势。根据我们的预测，如果不采取有效调控措施，2020年上海常住人口将超过《上海市主体功能区规划》中全市常住人口总量2650万的人口规划目标，2030年将达到3000万人左右(见图2)。

　　图2　上海常住人口总量规模趋势预测(单位：万人)

　　资料来源：王振、周海旺《上海社会经济发展趋势及对交通的影响》(上海交通白皮书课题报告，2012年)。

　　从市统计局提供的本市常住人口数据来看，上海2011年常住人口增长45万人，2012年增长35万人，人口增长速度有所放缓，明显低于2000-2010年间平均每年69万人的增长速度。但是，仅从这个数据并不能说明上海的外来人口流入将进入递减的拐点阶段。因为这个数据只是抽样调查的估计数字，其抽样的对象主要集中在一些管理成熟的区域。我们认为，对于外来人口未来的增长趋势，宁可作悲观预计。如果不出台一些特殊措施，这些悲观预计很可能就变成现实。因为从国际经验看，像上海这种等级的大城市，在一个国家的工业化、城市化进程中，必然成为外地人口尤其是农村人口的向往之地，这是规律。我国人口众多，而且大量优质公共服务资源又集中在几个特大城市，在国家越来越要求为外来人口提供公平民生待遇的大环境下，未来很长一段时期这些特大城市都将面临很大的外来人口流入压力。上海更不可能例外。